Werknemers krijgen bescherming tegen elektromagnetische velden

Effecten van EMV
Elektromagnetische velden (EMV) kunnen twee soorten effecten hebben op het lichaam, afhankelijk van de frequentie. Ten eerste kunnen laag- en middelfrequente EMV, tot 10 megahertz (10⁶ Hz), de spieren, zintuigen of het zenuwstelsel prikkelen, met als gevolg duizeligheid, lichtflitsen in het oog (fosfenen), tintelingen of pijn, maar ook ongewenste invloeden op de cognitie of andere hersen- of spierfuncties (‘niet-thermische effecten’). Ten tweede kunnen middel- en hoogfrequente EMV, van 100 kilohertz tot 300 gigahertz (10⁵ - 3x10⁹ Hz), leiden tot opwarming van het lichaam en, bij voldoende sterkte, tot oververhitting en weefselschade (‘thermische effecten’). Daarbij kunnen nog indirecte effecten optreden, zoals het ontregeld raken van in of op het lichaam gedragen medische hulpmiddelen als pacemakers of insulinepompen.

Omdat met name in arbeidssituaties sterke bronnen van EMV kunnen voorkomen, zoals bij zend- en radarinstallaties, lassen, inductieverwarming, elektrolyse en MRI, wees al in 1990 het Europese Parlement op het belang van gemeenschappelijke minimumvoorschriften ter bescherming van de werknemer tegen de risico’s van fysische factoren op de arbeidsplaats. Hieruit zijn vier bijzondere richtlijnen voortgevloeid, waarvan er drie (lawaai, trillingen en kunstmatige optische straling) reeds zijn geïmplementeerd in het Arbobesluit. De onderhavige EMV-richtlijn vormt het sluitstuk. Deze richtlijn was in eerste instantie op 29 april 2004 aangenomen (richtlijn 2004/40/EG). Omdat echter verschillende partijen, met name die uit de medische sector, aangaven dat de in die richtlijn opgenomen normen onvoldoende rekening hielden met de toepassing van MRI (Magnetic Resonance Imaging) in de gezondheidszorg, is de implementatie ervan opgeschort in afwachting van nader onderzoek. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de voorliggende, aangepaste richtlijn (richtlijn 2013/35/EU) en tegelijkertijd tot intrekking van richtlijn 2004/40/EG. Het belangrijkste verschil met richtlijn 2004/40/EG is dat in deze richtlijn werkgevers in de gezondheidszorg, die werknemers ten behoeve van patiënten laten werken met MRI-apparatuur, de in de richtlijn gegeven grenswaarden mogen overschrijden, mits de omstandigheden dit rechtvaardigen en ze kunnen aantonen dat de werknemers voldoende beschermd zijn tegen mogelijke risico’s. Daarnaast is er in richtlijn 2013/35/EU rekening gehouden met recentere internationale aanbevelingen betreffende grenswaarden en actieniveaus voor EMV.

Doel en toepassingsgebied
Doel van de nieuwe voorschriften is het voorkomen van alle bekende, zowel de directe als de indirecte, wetenschappelijk vastgestelde nadelige effecten van EMV op de korte termijn. De richtlijn en het onderhavige besluit hebben geen betrekking op veronderstelde effecten van blootstelling aan EMV op de lange termijn. De reden hiervoor is dat er op dit moment geen sluitend wetenschappelijk bewijs bestaat voor een causaal verband. Echter, zodra er wel wetenschappelijk bewijs kan worden geleverd dat blootstelling aan EMV effecten heeft op de lange termijn, is de Europese Commissie verplicht met aanvullingen te komen.

De richtlijn is van toepassing op de arbeid van werknemers. De kern van de richtlijn is dat zij grenswaarden voor blootstelling stelt, aan de werkgever de verplichting oplegt de mate van blootstelling en daarmee de risico’s te beoordelen en maatregelen te nemen deze risico’s te voorkomen of te verminderen. In aanvulling daarop eist de richtlijn nog adequate voorlichting en opleiding voor de werknemers, hun medezeggenschap en hun rechten op arbeidsgezondheidskundig onderzoek. Ten slotte staat de richtlijn nog bepaalde afwijkingen toe, onder andere bij toepassing van de hierboven genoemde MRI-apparatuur in de gezondheidszorg en bij militaire activiteiten.

Omdat grenswaarden waarden zijn die binnen het lichaam bereikt worden en feitelijk moeilijk te meten dan wel te berekenen zijn, geeft de richtlijn de werkgever ook de mogelijkheid zich aan zogenoemde ‘actieniveaus’te houden. Dit zijn waarden die buiten het lichaam gemeten kunnen worden. Zij zijn zo berekend dat als men onder de actieniveaus blijft, de grenswaarden in het lichaam niet overschreden zullen worden. De concrete grenswaarden en actieniveaus worden gegeven in de bijlage II en III bij de richtlijn.

Opgemerkt wordt dat in de bijlagen bij de Nederlandse versie van de richtlijn enige onjuistheden zijn opgenomen, die bijvoorbeeld in de Engelse versie van de richtlijn op de juiste wijze zijn opgenomen. Deze onjuistheden zijn onder de aandacht van de Europese Commissie gebracht. Voor een goed begrip van de bijlagen zijn deze onnauwkeurigheden hieronder vermeld:

In bijlage II, Tabel B2, is sprake van ‘Magnetische fluxdichtheid lage AN voor blootstelling van ledematen’. Dit moet zijn: ‘Magnetische fluxdichtheid AN voor blootstelling van extremiteiten’.
In bijlage III, Tabel A1, staat ‘Gemiddelde SAT-waarden gemiddeld over een periode van zes minuten’. Dit moet zijn: ‘SAT-waarden gemiddeld over een periode van zes minuten’.
In bijlage III, Tabel A2, staat ‘GWB voor effecten op de gezondheid’. Dit moet zijn ‘GWB voor effecten op de zintuigen’.

Deze richtlijn is eveneens van toepassing op risico’s verbonden aan contactstromen bij aanraking van metalen voorwerpen die in de aanwezige elektromagnetische velden kunnen worden opgeladen. Deze risico’s dienen niet verward te worden met risico’s die verbonden zijn aan het contact met stroomvoerende geleiders, zoals elektriciteitskabels. Op deze laatstgenoemde risico’s is de richtlijn niet van toepassing.

Grenswaarden
Blootstelling is een in fysische grootheden uitgedrukt effect dat door EMV in het lichaam wordt opgewekt. Indien grenswaarden voor blootstelling (hierna: grenswaarden) worden overschreden kan dit leiden tot nadelige (directe en indirecte) effecten. Omdat de richtlijn twee typen effecten onderscheidt, niet-thermische en thermische (warmte), geeft zij voor beide effecten grenswaarden. De grenswaarden voor niet-thermische effecten worden gegeven in bijlage II bij de richtlijn, die voor thermische effecten in bijlage III. De hoogte van een grenswaarde is afhankelijk van de frequentie van de EMV. De grenswaarden zijn overgenomen uit de meest recente aanbevelingen van ICNIRP.¹

Actieniveaus
Grenswaarden zijn waarden van effecten die in het lichaam opgewekt worden. Het vaststellen van de effecten van EMV in het lichaam vereist echter ingewikkelde rekenmethoden en computersimulaties, die niet eenvoudig zijn uit te voeren. Om die reden zijn uit de grenswaarden zogenoemde actieniveaus afgeleid, dat wil zeggen fysische waarden die buiten het lichaam gemeten kunnen worden. Bij deze afleiding is een dusdanige marge in acht genomen dat de grenswaarden niet worden overschreden als de bijbehorende actieniveaus niet worden overschreden. De actieniveaus voor niet-thermische effecten worden gegeven in bijlage II bij de richtlijn, die voor thermische effecten in bijlage III.
Behalve dat inachtneming van actieniveaus ongewenste effecten op zintuigen en gezondheid voorkomt, zorgt dit er ook voor dat geen ongewenste bijeffecten (vonkontladingen, contactstromen) of indirecte effecten optreden (vonkontladingen, contactstromen of projectielwerking metalen voorwerpen in sterke magnetische velden). Ook de hoogte van een actieniveau is afhankelijk van de frequentie van de EMV Bepaling en beoordeling van risico’s als gevolg van blootstelling aan EMV.

Bepaling en beoordeling van risico’s als gevolg van blootstelling aan EMV
De eerste stap die de werkgever moet nemen is het beoordelen van de risico’s die zijn werknemers lopen als gevolg van blootstelling aan EMV. Dit is geen andere eis dan die al bestaat op grond artikel 5 van de Arbowet, de plicht tot het maken van een risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E). Deze algemene verplichting is aangevuld met enkele specifieke eisen. Zo mag de werkgever bij zijn beoordeling gebruik maken van de (niet-bindende) praktische handleiding die de Europese Commissie beschikbaar heeft gesteld^2,3 en op basis waarvan het RIVM een Nederlandstalige beknoptere praktische handleiding heeft opgesteld. Deze handleidingen bevatten schema’s die de meest voorkomende werksituaties bevatten, aan de hand waarvan eenvoudig vastgesteld kan worden of er risico’s van EMV-blootstelling op de arbeidsplaats bestaan, dan wel of maatregelen genomen moeten worden.

Als er sprake is van een of meer EMV-bronnen op de arbeidsplaats, zal in veel gevallen toch nog niet overgegaan hoeven te worden op meting en berekening van de sterkte van EMV. De richtlijn staat de werkgever expliciet toe dat hij zich verlaat op de informatie die door de producent of leverancier geleverd is bij de betreffende apparatuur (mits uiteraard de betreffende apparatuur voldoet aan de van toepassing zijnde EU-regelgeving). Pas als ook dan nog niet kan worden vastgesteld of grenswaarden kunnen worden overschreden, zal de blootstelling worden beoordeeld aan de hand van metingen en berekeningen. Dit zal moeten gebeuren met passende frequentie en door deskundige personen, de resultaten zullen goed geregistreerd moeten worden en de vertegenwoordiging van de werknemers moet de gelegenheid worden gegeven haar oordeel kenbaar te maken over deze beoordeling, meting en berekening.

Behalve met de grenswaarden en actieniveaus uit deze richtlijn dient bij de beoordeling met verschillende aspecten rekening te worden gehouden, waaronder bijvoorbeeld de indirecte effecten (projectielwerking van ferromagnetische voorwerpen in statische magnetische velden) of effecten op werknemers met een verhoogd risico (zoals dragers van pacemakers, of insulinepompen, werknemers met metalen implantaten of zwangere vrouwen).

Als de arbeid plaatsvindt op een voor het publiek toegankelijke plaats die voldoet aan de EU-aanbeveling betreffende EMV-blootstelling van de bevolking,⁴ dan kan bij de beoordeling voor werknemers eventueel gebruik worden gemaakt van bestaande beoordelingen betreffende de beperking van blootstelling van de bevolking.

Maatregelen ter voorkoming of beperking van de blootstelling
Blijkt uit de beoordeling van de risico’s dat actieniveaus worden overschreden en kan niet worden uitgesloten dat ook grenswaarden worden overschreden, dan gaat de werkgever over tot het opstellen en uitvoeren van maatregelen, die hij vastlegt in het bij de RI&E behorende plan van aanpak, teneinde de risico’s weg te nemen dan wel tot een minimum te beperken.

Daarbij moet de werkgever in ieder geval rekening houden met aspecten van technische aard (goede apparatuur, goed onderhoud, een goede afscherming, persoonlijke beschermingsmiddelen), als van organisatorische aard (werkmethode, inrichting werkplaats, opleiding werknemers).

Daarnaast moet hij, indien van toepassing, ook maatregelen nemen voor werknemers met een verhoogd risico, zoals dragers van een pacemaker of zwangere vrouwen, en ter voorkoming van indirecte effecten, zoals rondvliegende metalen voorwerpen in een magnetisch veld.

In aanvulling op de maatregelen die de werkgever geacht wordt te nemen geldt nog een aantal specifieke maatregelen ingeval er sprake is van overschrijding van de (lage) actieniveaus – voor elektrische dan wel magnetische velden – en niet uitgesloten kan worden dat ook de (lage) grenswaarden voor de effecten op de zintuigen worden overschreden.

Alleen onder bovengenoemde voorwaarden mogen de (lage) grenswaarden voor de effecten op de zintuigen worden overschreden. (De (hoge) grenswaarden voor effecten op de gezondheid mogen nooit worden overschreden, tenzij de arbeid uitgezonderd is van deze eis, zoals het gebruik van MRI in een aantal gevallen of als er voor die arbeid een ontheffing of vrijstelling van kracht is.)

Vindt overschrijding van de grenswaarden plaats onder andere voorwaarden, dan neemt de werkgever onmiddellijk maatregelen om de blootstelling weer onder die grenswaarden te brengen. Ook registreert hij waardoor de grenswaarden zijn overschreden en past hij zijn eerder genomen maatregelen aan. Alle voorgenomen maatregelen dienen onderdeel te zijn van de RI&E en de richtlijn geeft het medezeggenschapsorgaan expliciet het recht zijn oordeel over deze maatregelen kenbaar te maken. (Dit laatste in aanvulling op het reeds bestaande recht van de werknemers op inzage in de RI&E en het recht van de personeelsvertegenwoordiging om betrokken te worden bij het arbobeleid, zoals vastgelegd in artikel 5, respectievelijk 12 van de Arbowet.)

Afwijkingen
Artikel 10 van de richtlijn staat in een drietal situaties toe dat grenswaarden – al of niet tijdelijk – worden overschreden. Hierbij blijft de werkgever overigens onverminderd gebonden aan de in artikel 5 van de richtlijn (en in meer algemene zin in artikel 3 van de Arbowet) vastgelegde plicht het werk zo in te richten dat de kans op EMV-blootstelling wordt weggenomen, dan wel tot een minimum beperkt.

MRI. De eerste situatie is al het werken met MRI-apparatuur (Magnetic Resonance Imaging), voor zover dat volgens de richtlijn ten dienste staat van patiënten in de gezondheidszorg. Artikel 10, onderdeel b, noemt hierbij een aantal voorwaarden waaronder overschrijding van grenswaarden geoorloofd is. Zie artikel I, onderdeel D, artikel 6.12o.
Militaire activiteiten. De tweede situatie betreft militaire activiteiten. Een van de voorwaarden is dat er een gelijkwaardig of meer specifiek beschermingssysteem wordt toegepast. Dit artikelonderdeel (artikel 10, onder b, van de richtlijn) is geïmplementeerd als tweede lid van artikel 1.30 van het Arbobesluit. Het eerste lid van artikel 1.30 bevat reeds een algemene uitzondering van hoofdstuk 6 van het Arbobesluit onder de in dat lid genoemde (militaire) omstandigheden. De richtlijn bevat in genoemd artikelonderdeel ook een uitzondering voor militaire activiteiten, doch deze is nadrukkelijk geclausuleerd in die zin dat gezorgd met worden voor preventie van schadelijke gezondheidseffecten en veiligheidsrisico’s. Om die reden is ervoor gekozen de uitzondering uit de richtlijn apart op te nemen als tweede lid van artikel 1.30 van het Arbobesluit. Het gaat hier specifiek om een eventuele uitzondering, door de Minister van Defensie te geven, op artikel 6.12j betreffende grenswaarden voor blootstelling en actieniveaus. Ten aanzien van andere bepalingen uit de nieuwe afdeling 4b betreffende EMV volstaat artikel 1.30, eerste lid, van het Arbobesluit. Overigens wordt nog opgemerkt dat als er door defensiepersoneel bij militaire activiteiten gewerkt wordt met EMV-apparatuur (radar e.d.) dit altijd gebeurt volgens internationale normen, in het bijzonder de NATO-standardization-agreements (Stanags), die in belangrijke mate overeenkomen met de bijlagen van richtlijn 2013/35/EU en dus beschouwd kunnen worden als een gelijkwaardig of meer specifiek beschermingssysteem.
Generieke afwijkingsmogelijkheid. Ten slotte kent de richtlijn nog een generieke afwijkingsmogelijkheid. Artikel 10, onderdeel c, geeft aan dat in sommige sectoren of bij sommige activiteiten onder bepaalde voorwaarden (tijdelijke) overschrijding van de grenswaarden is toegestaan, mits de werkgever kan aantonen dat de werknemers nog steeds onverminderd beschermd zijn tegen de risico’s van EMV-blootstellling. In het onderhavige besluit is dit geregeld door middel van een ontheffing of vrijstelling op grond van artikel 30 van de Arbowet. Een ontheffing of vrijstelling is altijd tijdelijk (artikel 9.20 van het Arbobesluit). Zie onderdeel I, artikel 9.17c, van het Arbobesluit.

Administratieve lasten en nalevingskosten
Richtlijn 2013/35/EU kan als een versoepeling gezien worden van richtlijn 2004/40/EG. Er is immers rekening gehouden met eerdere bezwaren tegen de oude richtlijn.
In totaal kunnen 170.000 bedrijven te maken krijgen met deze wijzigingen. De totale eenmalige nalevingskosten voor deze bedrijven tezamen worden geschat op ongeveer € 5 miljoen. Deze kosten bestaan met name uit administratieve lasten. De totale structurele meerkosten van deze bedrijven tezamen worden geraamd op een bedrag van ongeveer € 4 miljoen. Deze kosten zijn uitsluitend nalevingskosten, waarbij het grootste deel (ongeveer 36%) bestaat uit het opleiden en voorlichten van werknemers. De tweede grote kostenpost vloeit voort uit het treffen van beheersmaatregelen en technische maatregelen.
In sectoren als de metaal en de elektriciteitsproductiebedrijven moeten branche-RI&E’s worden aangepast. Bij veel voorkomende toepassing hoeft niet telkens opnieuw gemeten te worden, dit kan generiek gebeuren. Met medische implantaten wordt over het algemeen al rekening gehouden. Beheersmaatregelen zijn vaak eenvoudig te realiseren. Voorbeelden hiervan zijn: afstand houden, in geval van lassen geen kabel over de schouder maar bijvoorbeeld op een standaard leggen en het vermogen van inductieovens te reduceren wanneer deze worden gevuld. Daarnaast is het zo dat veel beheersmaatregelen al zijn genomen op basis van de algemene verplichting tot het inrichten van een veilige werkplek. Bij smeltovens wordt bijvoorbeeld al afstand gehouden vanwege de hitte.

Noten
1. International Commission on Non-Ionising Radiation Protection.
2. Europese Commissie (2015). Niet-bindende gids van goede praktijken voor de tenuitvoerlegging van richtlijn 2013/35/EU Elektromagnetische velden. Deel 1: Praktische gids. Bureau voor publicaties van de Europese Unie, Luxemburg.
3. Europese Commissie (2015). Niet-bindende gids van goede praktijken voor de tenuitvoerlegging van richtlijn 2013/35/EU Elektromagnetische velden. Deel 2: Praktijkvoorbeelden. Bureau voor publicaties van de Europese Unie, Luxemburg.
4. Raad van de Europese Unie (1999). Aanbeveling van de Raad van 12 juli 1999 betreffende de beperking van blootstelling van de bevolking aan elektromagnetische velden van 0 Hz – 300 GHz (1999/519/EG). Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L199: 59–70.